Российское законодательство в сфере НКО

Российское законодательство в сфере НКО

Законы, регулирующие деятельность НКО, принятые до 2012 г.

Январь 2006 г.: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[i]

Закон о некоммерческих организациях (НКО) 2006 г. повлек внесение поправок в Гражданский кодекс и законы «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях» и «О закрытых административно-территориальных образованиях». За нарушения новых требований были предусмотрены жесткие наказания. Поправки давали властям следующие права:

отказывать в регистрации любой организации, чьи «цели и задачи... создают угрозу суверенитету, политической независимости, территориальной неприкосновенности, национальному единству, уникальному характеру, культурному наследию и национальным интересам Российской Федерации»;

требовать от учредителей НКО подтвердить гражданство, запрещать деятельность иностранным гражданам и лицам без гражданства, не проживающим в России, а также любым лицам, которых органы государственной власти на свое усмотрение посчитали «нежелательными»;

без четко определенных оснований запрещать исполнение программ иностранных НКО или перевод средств в их местные филиалы;

требовать от НКО проходить ежегодные аудиторские проверки и подавать дополнительную отчетность по деятельности, источникам и целям всех полученных средств, по требованию предоставлять без ограничений информацию, документирующую повседневное управление организацией, и принимать на мероприятиях НКО государственных представителей, прибывших без приглашения.

Август 2009 г.: изменения в Законе "О некоммерческих организациях"[ii]

Еще до визита президента Обамы, посвященного правам человека, президент Дмитрий Медведев предложил изменения, которые смягчили некоторые более жесткие ограничения в положениях закона об НКО 2006 г. Среди заметных улучшений были следующие:

НКО больше нельзя было отказать в регистрации на основании кажущейся «угрозы уникальному характеру, культурному наследию или национальным интересам Российской Федерации», и соответствующая формулировка была удалена из закона.

НКО больше нельзя было отказать в регистрации автоматически, если ее документы были поданы неправильно. Организацию нужно было уведомить о недостающих материалах, и процесс регистрации продолжался, пока все документы не были собраны.

Был ограничен список документов, которые могут потребовать регистрирующие органы от организации, подающей заявление на регистрацию.

Малые НКО, не получавшие финансирования из-за рубежа, освобождались от обязанности подавать ежегодную финансовую отчетность о пожертвованиях до 3 млн. рублей ($100 000).

Обязательные государственные аудиторские проверки требовались теперь каждые три года, а не ежегодно.

Несмотря на ограничения, введенные законом об НКО 2006 г., большинство организаций смогли продолжить работу, особенно после изменений 2009 г. Однако необходимость соблюдать обременительные требования закона в значительной мере повлияла на возможность осуществлять правозащитную деятельность.

Ноябрь 2012 г.: закон об НКО-«иностранных агентах»

В июле 2012 г., заступив на должность президента на третий срок, Владимир Путин подписал закон об «иностранных агентах», вступивший в силу в ноябре того же года. Как и закон об НКО 2006 г., новый закон был не отдельно стоящей мерой, а серией изменений в существующем законодательстве. Изменения были внесены в Уголовный кодекс и законы «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях» и «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».[iii]

Центральным аспектом изменений, вызвавшим полемику, было требование, чтобы организации, занимающиеся политической деятельностью и получающие финансирование из-за рубежа, регистрировались в качестве «иностранных агентов», даже если получаемое ими иностранное финансирование фактически не используется для политической деятельности. Государство определяет, занимается ли организация политической деятельностью, на основании не целей, указанных в уставе, а на ее содействии в логистической или финансовой организации «политических акций» или участия в таких акциях, стремящихся повлиять на принятие решений органами государственной власти, изменить общественную политику или повлиять на общественное мнение в отношении правительственного курса. Затем зарегистрированные «иностранные агенты» обязаны выполнять ряд других правил, например:

«Иностранные агенты» должны ежеквартально сдавать финансовые отчеты о своей политической деятельности, каждые полгода - документы, указывающие состав их органов управления и описание деятельности, а также ежегодно проходить государственные проверки.

Тогда как плановые аудиторские проверки могут проводиться один раз в год, «иностранные агенты» подвергаются неограниченному количеству внеплановых проверок.

Политическая деятельность должна регистрироваться органами власти до того, как организация получит разрешение участвовать в ней.

Если «иностранный агент» отказывается регистрироваться в качестве такового, ему запрещается участвовать в демонстрациях, ограничивается доступ к банковским счетам, и он может быть наказан штрафом в размере до 300 000 рублей ($10 000) или заключением сотрудников на срок до двух лет.

Все зарубежные пожертвования более 200 000 рублей ($6 700) подлежат обязательному контролю.

«Иностранные агенты» должны обозначать все свои материалы, распространяемые в СМИ, включая Интернет, как продукцию «иностранных агентов».

Нарушения закона в данный момент находятся в юрисдикции федерального органа, ответственного за контроль с целью предотвращения отмывания денег и финансирования терроризма.

Кроме того, другая поправка криминализирует создание «незаконных» НКО, широко определяемых как некоммерческие организации, представляющие угрозу насилия или риска для здоровья граждан. Основание такой группы наказуемо штрафом в размере до 300 000 рублей ($10 000) или заключением на четыре года. НКО, призывающие граждан к совершению противоправных действий или уклоняющиеся от своих гражданских обязанностей, также считаются незаконными, и их образование наказуемо штрафом в размере 200 000 рублей ($6 700) или заключением на три года. Лица, уличенные в участии в деятельности незаконных НКО, могут быть оштрафованы на 120 000 рублей ($4 000) и осуждены на срок до двух лет лишения свободы или «исправительных работ».[iv]

Закон отдельно освобождает определенные субъекты от обязанности регистрироваться в качестве иностранных агентов, в том числе признанные религиозные организации, государственные корпорации и группы предпринимателей.[v]

Политические последствия

Новый закон об иностранных агентах подвергся жесткой критике со стороны российских и международных НКО, а также Госсекретаря Хилари Клинтон за свое возможное разрушительное действие на обстановку вокруг гражданского общества в России.[vi] Ниже приводятся основные негативные последствия.

Угроза финансовой самодостаточности российских НКО: закон мешает НКО принимать наиболее устойчивое финансирование, доступное для них, поскольку внутренних источников мало и давно известно, что правительство не поощряет поддержку НКО российским бизнесом. Более того, большая часть зарубежного финансирования, предоставляемого российским правозащитным организациям, направлено на защиту российских граждан от нарушений, совершаемых органами власти, поэтому маловероятно, что эти же органы власти предложат альтернативное финансирование. Следовательно, закон может привести к серьезным необратимым сокращениям бюджетов НКО и ослабить их до состояния, напоминающего первые годы после краха Советского Союза, когда НКО в основном зависели от волонтерства в ущерб профессионализму и эффективности.

Нечеткое определение «политической деятельности»: определение «политической деятельности» в законе включает любую деятельность, оказывающую воздействие на принятие решений государственными органами или формирование общественного мнения о государственной политике. Явным образом исключаются мероприятия, проводимые в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, поддержки инвалидов, защиты окружающей среды, благотворительной деятельности и добровольчества. НКО, работающие в этих областях, не исключаются полностью из сферы действия закона. Если «неполитическая» организация участвует в критике государственной политики, ее деятельность также может считаться политической. Например, действия по защите окружающей среды, такие как протесты в защиту Химкинского леса в 2011 г., могли бы быть отнесены к политической деятельности.

Дальнейший ущерб репутации НКО: режим сделал многое, чтобы возбудить у населения подозрение к организациям гражданского общества, получающим финансирование из-за рубежа, а это большая часть НКО. В России словосочетание «иностранный агент» ассоциируется с термином, обозначавшим шпионов в советскую эпоху, и помогает продвигать давнюю идеологию режима о том, что иностранный интерес заключается во вмешательстве в суверенитет России и дестабилизации страны. Формулировки закона акцентируют опасность таких НКО, требуя от них «предупреждения» для общества в виде маркировки всех материалов, даже собственных веб-сайтов, как пропаганды «иностранных агентов».

Разрыв связи с государственными органами: многие НКО опасаются, что приняв ярлык «иностранный агент», они облегчают задачу государственным органам в большей степени препятствовать сотрудничеству между органами власти и гражданским обществом. Уже в августе, за три месяца до вступления закона в силу, руководство Республики Марий Эл в Приволжском федеральном округе издало распоряжения, запрещающие членам своей администрации входить в контакт с организациями, получающими финансирование из-за рубежа.[vii] Скорее всего, подобным рвением чиновники Марий Эл пытались произвести впечатление на федеральные органы власти по поводу закона об «иностранных агентах»; тем не менее, подобные распоряжения, серьезно мешающие гражданскому обществу участвовать в диалоге с властью, могут появиться в любом регионе по любому вопросу публичной политики. Следуя логике режима, государственным представителям не подобает советоваться по внутренним делам с «иностранными агентами».

Удобные исключения: новый закон тщательно исключает признанные религиозные организации, государственные корпорации и группы предпринимателей. Так, предоставляется иммунитет Русской Православной Церкви и иностранным инвесторам, поощряется их продолжающаяся поддержка режима и обеспечиваются гарантии, что влиятельные структуры не встанут на сторону гражданского общества в оппозицию закону.

Первые итоги

На настоящий момент положения закона об «иностранных агентах» реализуются слабо, и присутствуют некоторые признаки разногласий между высокопоставленными чиновниками по поводу законодательного давления на гражданское общество.

После вступления закона в силу 20 ноября известные правозащитные организации, такие как Московская Хельсинская Группа, открыто отказались регистрироваться в качестве «иностранных агентов», хотя попадают под это определение.[viii] Данные НКО должны были зарегистрироваться до 21 ноября, но органы власти не подготовили бланки регистрации к этой дате.[ix]

Через несколько дней после вступления закона в силу на сайте Министерства юстиции был опубликован список выявленных «иностранных агентов»,[x] к середине января официально в качества «иностранного агента» была зарегистрирована только одна НКО.[xi]

Среди других показателей неоднозначного отношения к закону среди элиты и официальных органов можно назвать то, что его отказалась поддержать Общественная палата и открыто критиковал Совет при Президенте РФ по правам человека.[xii] В середине января, во время обращения к российскому парламенту, министр юстиции Александр Коновалов заявил, что закон не наделяет Министерство юстиции полномочиями выявлять подозреваемых «иностранных агентов» и противоречит существующему законодательству об НКО.[xiii]

После вступления закона в силу правозащитная организация «Агора» отправила письмо в Министерство юстиции с просьбой разъяснить, должна ли она регистрироваться в качестве «иностранного агента». Девятого января министерство ответило, что не смогло сделать однозначный вывод по этому вопросу.[xiv]

С момента принятия закона российское правительство протолкнуло другие законы, ужесточающие ограничения деятельности НКО. В конце декабря, в ответ на закон Магнитского, принятый Конгрессом США, парламент принял закон Димы Яковлева, который, прежде всего, запрещает усыновление российских детей гражданами США, но также содержит положение, специально направленное на НКО, финансируемые из США, и российско-американских граждан, работающих в сфере развития гражданского общества.[xv] Закон об «иностранных агентах» увеличил контроль над всеми НКО, финансируемыми из-за рубежа, но закон Димы Яковлева идет дальше: он ставит под полный запрет «политически ориентированные» организации, получающие финансирование из Соединенных Штатов, и запрещает лицам с двойным российско-американским гражданством руководить или участвовать в работе международных или иностранных НКО, которые занимаются «политической деятельностью».

Данная справка подготовлена Кэтрин Махалек.

[1] Федеральный закон Российской Федерации "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации ("Закон об НКО") [Российская Федерация], 17 января 2006 г., см. http://www.unhcr.org/refworld/docid/44363d654.html.

[2] International Center for Not-for-Profit Law (ICNL), "Russia," in NGO Law Monitor (Washington, DC: ICNL, 2008), см. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un-dpadm/unpan044….

[3] Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 2012 г. N 121-ФЗ, "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" "Российская газета", 23 июля 2012.http://www.rg.ru/2012/07/23/nko-dok.html.

[4] Federal Law of 20 July 2012 No. 121-FZ; "Legal Update-New Law on 'Foreign Agent' NGOs," The Russia Monitor (blog), 2 August 2012, http://therussiamonitor.com/2012/08/02/legal-update-new-law-on-foreign-….

[5] Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ.

[6] Amnesty International, "Russia: End 'Smear Campaign' Against NGOs," news release, 13 July 2012, http://www.amnesty.org/en/for-media/press-releases/russia-end-smear-cam…; Al Pessin, "Clinton Criticizes Russia on Europe Policy, Human Rights," Voice of America, 6 December 2012, http://www.voanews.com/content/clinton-criticizes-russia-on-europe-poli…; Marc Bennetts, "Kremlin Rights Head Criticizes NGO Law," RIA Novosti, 2 July 2012, http://en.rian.ru/analysis/20120702/174365188.html.

[7] Charles Digges, "Russian Regional Administration Forbids Employees Contact with 'Foreign Agents' as New NGO Law Gains Traction," Bellona, 5 September 2012, http://www.bellona.org/articles/articles_2012/mari_el_salvo.

[8] Tom Balmforth, "Nyet: Rights Groups Vow to Break Russia's 'Foreign Agent' Law," Atlantic, 21 November 2012, http://www.theatlantic.com/international/archive/2012/11/nyet-rights-gr….

[9] "Russia's 'Foreign Agents' NGO Law Hit by Paperwork Snarl-Up," RIA Novosti, 23 November 2012, http://en.rian.ru/russia/20121123/177694391.html.

[10] Ibid.

[11] "Only One Russian NGO Registered as Foreign Agent," RIA Novosti, 16 January 2013, http://en.rian.ru/politics/20130116/178817659/Only_One_Russian_NGO_Regi….

[12] "NGO 'Foreign Agents' Law Comes into Force in Russia," RIA Novosti, 20 November 2012, http://en.rian.ru/russia/20121120/177597400.html.

[13] Brian Whitmore, "The Peculiarities of the National Hunt (for Foreign Agents)," The Power Vertical (blog), Radio Free Europe/Radio Liberty, 16 January 2013, http://www.rferl.org/content/russia-power-vertical-foreign-agents-law/2….

[14] "Коновалов: Закон об 'иностранных агентах' противоречит законодательству об НКО", Grani.ru, 16 января 2013, http://grani.ru/Society/Law/m.210684.html.

[15] "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации ('закона Димы Яковлева')", статья 3, параграфы 1 и 2, принят 21 декабря 2012 г., полный текст: http://ria.ru/politics/20121221/915806320.html.